SISTEMA TRIBUTARIO PERUANO DESDE 1900 HASTA 1990

1. Situación económica del Perú en el siglo XX.


En esta etapa, nuestra historia económica como República está marcada por intensos pero breves momentos de crecimiento y separados por periodos de transición e incertidumbre.(1) A partir de 1890 se inicia un lento pero sostenido crecimiento de nuestra economía. Los sectores exportadores se diversifican, puesto que hay que reemplazar el guano y el salitre. Hay un desarrollo económico autónomo junto con una expansión dinámica en bienes de capital y capacidad tecnológica.



Pero luego se estanca ante un manejo familiar de la economía, sumamente dependiente del capital y mercado extranjero y, finalmente, por estar toda la economía focalizada en las exportaciones, sin capacidad de dinamizar los otros sectores de la economía nacional. Todo esto condujo a imposibilitar un desarrollo autosostenido a lo largo del presente siglo. 

Los productos de exportación que tuvieron mayor auge entre 1890 y 1930 fueron (de acuerdo al orden de importancia): el azúcar, el algodón, la lana, el caucho, el cobre, el petróleo y la plata. El control de la exportación (al inicio en manos nacionales) no fue en sí tan importante como la dependencia hacia el mercado internacional y sus efectos en la economía nacional. (2)

De 1930 a 1948, el Perú se vio afectado, en primer lugar, por la gran depresión que sobrevino en todo el mercado internacional. Sin embargo, el Perú y Colombia son los países que se recuperan más rápidamente de este fenómeno. Empiezan a dejarse sentir los efectos de esta economía dependiente exportadora al colapsar algunas economías regionales. 
Entre los años de 1949 a 1968 decae totalmente este modelo exportador como dinamizador para el desarrollo del país. Pero los indicadores señalan que entre 1950 y 1959 las exportaciones se duplicaron e inclusive, de 1959 a 1961 creció en un 65%, pero para 1976 el nivel de las exportaciones era inferior que en 1961 (3). 

Para exportar, sólo quedó la minería (esencialmente el cobre), pues todos los demás tenían dificultades: problemas de precios para las exportaciones, las pocas tierras para el cultivo intensivo, los límites ecológicos para la explotación forestal y pesquera. Por otro lado, la industria se volvió dependiente de este sector exportador y no pudo adaptarse a los nuevos cambios. 

2. Breve reseña de la política fiscal de las diferentes etapas de nuestra historia en el siglo XX.

Para una mejor presentación de la historia de la tributación, la hemos dividido en las siguientes etapas:

- República Aristocrática y el Oncenio de Leguía (1900 - 1930).
- Los difíciles años treinta, los gobiernos democráticos y la llegada de Odría (1939 - 1956).
- Segundo gobierno de Prado, primer gobierno de Belaúnde y gobierno de las Fuerzas Armadas (1956 - 1979).


2.1 La República Aristocrática y el Oncenio de Leguía (1900 - 1930).

En esta época, la política monetaria y de hacienda tuvo como características la consolidación del régimen monetario y el oro como patrón. Hubo estímulo a la economía y se estabilizó la economía fiscal. Se desarrollaron las rentas del Estado y las exportaciones tuvieron un crecimiento más bien sostenido. 
Sin embargo, por las luchas parlamentarias, no se pudo cumplir con la presentación del presupuesto en la mayor parte de estos años. También se continuó endeudando al país, especialmente destacan los contratos con la Sociedad Nacional de Recaudación y con la Compañía Salitrera del Perú. 
Otro defecto de este periodo es el continuo incremento del presupuesto público, generado por el aumento de planilla (tanto por el crecimiento de la burocracia como por los aumentos de los salarios). Entonces para cubrir estos gastos se elevan los impuestos indirectos y se crean otros nuevos (como el impuesto al alcohol, tabaco, azúcar y fósforos).
En este periodo se dejó sentir los efectos de la Primera Guerra Mundial, con un cambio desfavorable para nuestra moneda. Con el gobierno de Pardo se logra una reforma tributaria que alivia la situación económica.
Dicha reforma gravó la exportación del azúcar, el algodón, las lanas y los cueros; el petróleo y sus derivados; el oro, la plata, el cobre. También afectó toda transacción, donación o herencia de bienes así como a los terrenos sin construir y a los boletos de pasajes.
Se amortizó la deuda externa y se redujo el gasto público.  


2.2 El Oncenio de Leguía (1919 - 1930)

El primer plan de reforma tributaria fue presentado por el Ministro de Hacienda Fernando Fuchs. El plan comprendía: 

a) Creación del Banco de la Nación.
b) Impuesto progresivo a la exportación de productos nacionales.
c) Impuesto a las sucesiones.
d) Impuesto general a las rentas.

Hasta entonces y mucho tiempo después el sistema tributario descansó sobre el gravamen de los predios rústicos y urbanos; la contribución de la renta sobre el capital movible; la de industrias y patentes; las utilidades agrarias, industriales y mineras de exportación.(4)

A partir de este plan, se crea el Banco de la Nación en 1820. Sus funciones fueron: efectuar la emisión de cheques, regular el monto del circulante, regularizar el presupuesto con todas las rentas fiscales y ejecutar los pagos. Debía fomentar la industria y ejecutar obras públicas. En 1922, se crea el Banco de Reserva como ente regulador del sistema crediticio. Fue hecho al modelo del Banco Federal de Reserva de Estados Unidos (como anécdota, el edificio del banco llegó pieza por pieza y fue armado en Lima). 

Ambos bancos tuvieron influencia limitada por las presiones ejercidas políticamente, el poco capital que manejaban y las operaciones se restringían prácticamente a Lima y Callao. 

Donde si hay una reforma importante es en el aspecto tributario: se dio la Ley No 5574 donde se gravó el impuesto a la renta. Afectaba a personas naturales o jurídicas, a todos aquellos que residían en el país; sea que sus rentas fuesen generadas dentro o fuera del territorio nacional.


2.3 Los difíciles años treinta, los gobiernos democráticas y la llegada de Odría (1930 - 1956)
El país vuelve a entrar en una crisis debido a la disminución de los productos de exportación y del valor de las importaciones, agravándose con el problema de la deuda externa. Todo ello se reflejó en la caída del valor de nuestra moneda.

Para fomentar la actividad agrícola se creó, en 1931, el Banco Agrícola del Perú. Con el fin de fomentar la actividad industrial; en 1936, se creó el Banco Industrial.

La actividad tributaria empezó a ser dirigida desde 1934, cuando se estableció un departamento encargado de la recaudación. Pero el país, desde el guano, recaudaba sólo por aduanas o tributos indirectos sobre el consumo, habiendo perdido el ciudadano el hábito de tributar.

La ley definitiva sobre impuesto a la renta se dio en el gobierno de Benavides (Ley No 7904 del 26 de Julio de 1934). Esta ley fue derogada por la ley 8021 que modificó el monto aplicable, los sistemas de acotación y garantías de seguridad para evitar la evasión.


2.4 Los gobiernos democráticos y la llegada de Odría (1939 - 1956).
La estabilidad política vino acompañada de cierta holgura presupuestaria. No hubo mayores modificaciones en cuanto al sistema tributario. Se buscó crear reservas nacionales, controlar la inflación monetaria y aumentar las divisas.

Con la llegada de Odría se establece un proceso de libre mercado, de apertura al mercado mundial, sin proteger las tasas cambiarias. Sin embargo, se puede señalar que se desarrolló el comercio internacional de manera favorable para nuestro país. Fue su gobierno, el de las grandes obras públicas entre las que se desatacaron las obras de irrigación en Piura, el auge de la infraestructura vial, las grandes unidades escolares así como las unidades vecinales y las agrupaciones de viviendas destinadas a empleados y obreros. En esta época se establece el Hospital del Seguro Social y en él se sientan las bases para este sistema.

2.5 Prado, Belaúnde y el gobierno de la Fuerza Armadas (1956-1979).

Con el segundo gobierno de Prado, se fijan mínimos para el impuesto a la renta y los impuestos a las exportaciones son moderados, y más bien bajos con respecto a otros países de la región. Ya no se viven momentos favorables para colocar nuestros productos en el mercado internacional. Nuevamente fueron los intereses de los grupos oligárquicos quienes controlaron los destinos del Estado. Por otro lado, se vivió un clima de libertad de ideas que permitió el desarrollo de partidos políticos. Esto llevó al debate público los problemas humanos y económicos de nuestra realidad, donde se empezó a gestar la conciencia de tener un gobierno en el que la organización social y la distribución equitativa de la riqueza llegaran a todos los ciudadanos. 

El gobierno de Belaúnde se inicia con unas elecciones intachables, con el apoyo mayoritario de la población, de las Fuerzas Armadas y con una coyuntura económica mundial propicia. En este marco auspicioso dio las principales medidas de su gobierno: la reforma agraria, la resolución del problema de la Brea y Pariñas, nacionalizó la Caja de Depósitos y Consignaciones, puso en marcha la Cooperación Popular y restableció las elecciones municipales. Pero se encontró con una cámara legislativa mayoritariamente aprista y odriísta, quienes limitaron su gobierno de acuerdo a sus propias conveniencias.


De todas las medidas referidas, sólo se mantuvo la relativa a las elecciones municipales. Pudo desarrollar un programa de desarrollo vial siendo la Carretera Marginal de la Selva su principal exponente. Sin embargo se acentuó el desorden administrativo dispendiándose los fondos públicos con las famosas iniciativas parlamentarias, acumulándose año a año los presupuestos deficitarios. El gobierno de Belaúnde termina con una total debacle política: Acción Popular se debatía entre los belaundistas y los populistas; se suspenden las garantías; la ruina económica se agudizó con los préstamos negociados por Ulloa. En estas circunstancias surge el movimiento revolucionario de las fuerzas armadas, con la esperanza de poder llevar a cabo las principales medidas de reestructuración económica y social que el país reclamaba con urgencia. 

3. Estructura del sistema tributario del siglo XX (1895 - 1962).

Antes de entrar propiamente al tema, cabe señalar que la tributación estuvo siempre sujeta a las modificaciones del gobierno de turno. Estos cambios tenían que ver siempre con los intereses con los que la clase política había establecido alianza, o en su defecto, las presiones eran de tal magnitud que los gobernantes accedían finalmente a sus demandas.

Por otro lado, ha sido difícil encontrar una información ordenada en este aspecto. En el siglo XIX contábamos con la hercúlea labor de Jorge Basadre quien nos daba el hilo conductor. Sin embargo, después del Oncenio ha sido difícil hacer un correcto balance de las medidas triburias ejecutadas. A pesar de ello, hemos logrado esbozar, en grandes líneas, la siguiente estructura tributaria así como un balance de la legislación tributaria dada en la época:

a) Impuesto a la renta.
b) Impuesto al capital movible.
c) Impuesto a los sueldos.
d) Impuesto a las utilidades.

Para darnos una idea de lo profusa que era la legislación tributaria, tenemos que estos impuestos hasta 1939, se dictaron a través de 13 leyes, un decreto ley, siete reglamentos y 25 resoluciones supremas.

Esta legislación no era clara en sus alcances ni los reglamentos y resoluciones supremas se interpretaban correctamente (muchas veces por ignorancia y otras por falta de coherencia entre la misma normatividad vigente).

IMPUESTOS EN EL PERIODO DE 1962 A 1990

Introducción

Aquí cabe reiterar algo que hemos venido señalando acerca de la historia de nuestra tributación: Nuestro sistema tributario es dinámico, complejo y cambiante.

Una característica especial de nuestra estructura tributaria en estas dos décadas es que en el Perú, los impuestos indirectos son los más importantes en términos de recaudación tributaria:

"A diferencia de muchos países desarrollados en donde los impuestos directos tales como el que grava la renta suelen ser los más importantes en términos de recaudación, en el Perú los impuestos indirectos, tales como el impuesto general a las ventas (IGV) o el selectivo al consumo, tradicionalmente han sido la principal fuente de ingresos tributarios del gobierno". (5)

Esta situación es común entre los países en desarrollo pero no de manera tan acentuada. A continuación presentaremos este periodo histórico considerando su estructura tributaria y la presentación de la tributación en los años 1973-74, de 1984 y de 1987, para darnos una idea de los ingresos que percibía el Estado a cuenta de la recaudación tributaria.

1. Estructura Tributaria.

Para presentar la Estructura Tributaria de este periodo nos basamos en el Decreto Supremo No 287-68-HC que tuvo vigencia en la década del setenta, y en el Decreto Legislativo No 200 del 12 de junio de 1981.

Podemos decir que los principales tributos de este periodo histórico fueron:

1.1 Impuesto a la renta.
1.2 Impuesto al patrimonio.
1.3 Impuesto a las ventas, los servicios, la producción y el consumo.
1.4 Impuesto a las importaciones.
1.5 Impuesto a las exportaciones.

A continuación desarrollaremos cada uno de estos impuestos.

1.1 Impuesto a la Renta.

El objeto de este impuesto es gravar las rentas que provienen del capital, trabajo o de ambas. Además de otros que establece la ley.

Con el Decreto Supremo (D.S.) No 287-68-HC, dado el 09 de octubre de 1968, se sustituyó el sistema cedular de impuesto a la renta por impuesto único a la renta. Este D.S. fue modificado posteriormente por el Decreto Ley No 200, dado el 12 de Junio de 1981.

Los afectados con este impuesto fueron todas las personas, sean naturales o jurídicas. Las personas naturales son los individuos, la sociedad conyugal, las sucesiones indivisas y las empresas unipersonales, así como las sociedades comerciales de responsabilidad limitada (S.C.R.L.). En 1981, esto se modifica eliminando a las empresas unipersonales y a las S.C.R.L.

Las personas jurídicas son las sociedades anónimas (S.A.); sociedades en Comandita por acciones; asociaciones, cooperativas y fundaciones; sucursales o agencias de sociedad contituídas en el extrajero; sucursales o agencias unipersonales del exterior; sociedades o entidades del exterior que perciben rentas de fuente peruana. En 1981 a esta lista se añaden sociedades agrarias de interés social y cooperativas agrarias de producción; empresas públicas; fundaciones asociaciones comunidades laborales y compensación por tiempo de servicios o invalidez; empresas petrolera y mineras. (6)

Este impuesto está subdividido a su vez, en cinco categorías:
  • Primera Categoría: Renta de predios. Afecta a las rentas reales o estimadas de todo predio, sea urbano o rústico (este último término es sinónimo de rural). El impuesto puede ser sobre la renta bruta (sobre el total de los ingresos reales o estimados) o sobre la renta neta (se establece deduciendo de la deuda bruta de acuerdo a ley). 
  • Segunda Categoría: Renta de otros capitales. Por citar algunos tenemos los
    dividendos de acciones, los intereses originados por la colocación de capitales (por ejemplo préstamos); regalías y royalties; derecho a patentes y marcas; las rentas vitalicias y subsidios periódicos; etc. 
  • Tercera Categoría: Renta del comercio, la industria y similares. Grava a toda actividad de compra, venta, producción, cambio y disposición de bienes; a las rentas que obtengan las personas jurídicas y a cualquier otra renta no incluida en las demás categorías.
  • Cuarta Categoría: Rentas de trabajo independiente. Son fundamentalmente dos. Una está referida al ejercicio individual o colectivo de cualquier profesión, arte, ciencia, oficio o actividades no comprendidas en la tercera categoría. La segunda grava el desempeño de funciones tales como ser director de sociedades anónimas, síndico, mandatario, gestor de negocios, albaceas y actividades similares.
  • Quinta Categoría: Rentas de trabajo en relación de dependencia. También en este caso la podemos dividir en dos. La primera afecta a las rentas del trabajo personal prestado en relación de dependencia (sueldos y salarios, asignaciones, gratificaciones, bonificaciones, aguinaldos, comisiones, gastos de representación, etc.). La segunda afecta a pensiones e ingresos por trabajo personal (jubilación, montepío, rentas vitalicias y cualquier otro ingreso similar).
1.2 Impuestos al patrimonio y transferencia patrimonial.

Los impuestos a la transferencia patrimonial son muy antiguos. Afectan a la compra-venta de inmuebles o cuando se heredan bienes (impuesto de sucesiones). También se grava la transferencia de bienes donados.

En el gobierno militar se gravó por primera vez al patrimonio accionario de las empresas y al valor de la propiedad predial, creados ambos por Decreto Supremo No 287-68-HC y que se ha modificado con el Decreto Ley No 19654, por los impuestos al patrimonio empresarial y al patrimonio predial no empresarial. (7)

Además existe el impuesto a los terrenos sin construir y el de fincas ruinosas. Con ellos se busca que se construya o se reconstruyan los inmuebles según sea el caso. 
Los impuestos al patrimonio y a la transferencia patrimonial se subdivide en el impuesto al:
  • Patrimonio empresarial; este impuesto busca afectar el patrimonio neto de las empresas al final del ejercicio contable. Incluye a personas naturales o jurídicas que se dediquen a una actividad lucrativa de extracción, producción, comercio, servicios industriales, etc. El patrimonio neto es la diferencia del activo y del pasivo de las empresas. 
  • Patrimonio predial no empresarial; es admnistrado por los gobiernos locales y grava a todos los predios que posea el individuo en una provincia, sin que importe si es rústico o urbano.  
  • Transferencia inmobiliaria a título oneroso; grava toda transferencia de inmuebles y son dos impuestos: el alcabala y el adicional de alcabala. El primero, lo paga el comprador (salvo pacto contrario) y el segundo, el vendedor. Es administrado por el gobierno central. 
  • Transferencia patrimonial a título gratuito; afecta a la herencia o legados así como a las donaciones. También grava los pagos del seguro. Son dos: el impuesto a la masa hereditaria (aplicada en sucesiones por causa de muerte) y el impuesto a las porciones sucesorias. Es administrado por el gobierno central.
1.3 Impuesto a las ventas, servicios, producción y consumo.

Este impuesto se divide en dos: impuesto a las ventas, servicios y construcción e impuesto a las remuneraciones por servicios personales.

El primer impuesto citado se crea en 1972 con el Decreto Ley No 19620 y entra en vigencia en 1973. Sustituye a la ley de timbres. En realidad es un sólo impuesto ya que nace cuando se efectúa una compra-venta. En el caso de producción, paga tanto el fabricante como el mayorista; igual en el caso de servicios, paga quien lo otorga y quien lo recibe. En el caso de la construcción, se aplica al total de ingresos recibidos por las empresas constituidas por materiales, mano de obra y dirección técnica.

El impuesto a las remuneraciones por servicios personales grava a todos aquellos que son ejercidos de manera independiente.

1.4 Impuesto a las importaciones.

Los productos que se traen al país tienen un arancel fijado por Aduana, salvo los regímenes especiales de importación establecidos por ley o en tratados, convenios o acuerdos internacionales. 

El nuevo arancel de aduanas dado por el Decreto Ley 22619 del 30 de julio de 1979, entró en vigencia el 01 de enero de 1980. Posteriormente, se han añadido medidas complementarias. Al respecto la investigación de ESAN nos dice:
"En 1979, se inicia un proceso de reformas  arancelarias y parancelarias conducentes a lograr la simplificación y coherencia en la política arancelaria y parancelaria: la estructuración de la protección de las actividades productivas del país, preferentemente en términos arancelarios; la consolidación de las tasas, específicas y ad-valorem en una sola tasa ad-valorem; la reducción de los aranceles con la finalidad de estructurar un nivel de protección razonable que permita una asignación racional de los recursos y que posibilite que nuestro país vaya aproximándose paulatinamente al "Arancel Mínimo Común y la reducción o eliminación de las restricciones y prohibiciones de importar." (8 )
1.5 Impuesto a las exportaciones.

El Decreto Ley No 21528 y el No 21529 del 28 de junio de 1976, crean los impuestos a la exportación de productos tradicionales y a las ventas internas de productos. Los precios se fijan en base a cotizaciones internacionales. Desde luego, que existen disposiciones complementarias como, por ejemplo, la modificación de las tasas del impuesto, las exoneraciones y los regímenes especiales (productos agropecuarios -café-, petróleo, productos mineros y sus derivados, etc.).

1 THORP, Rosemary - BERTRAM, Geoffrey
   "Perú 1890 - 1977: crecimiento y política en una economía abierta" Mosca Azul editores, 1988. p. 487
2 Ib., p. 103.
3 Ib., p. 388
4 ROMERO, Emilio
"Historia Económica del Perú"
2da. Edición, tomo II, Ed. Universal S.A. p. 240
5 GONZALES IZQUIERDO, Jorge - VEGA CASTRO, Jorge
   "El sistema tributario Peruano"
   Documento de Trabajo - PUC Junio de 1989, p. 4
6 Consultar en libro de Esan
7 ZOLEZZI MOLLER, Armando "El Sistema Tributario Peruano"
   Serie "Documentos de Trabajo" No 20
   Mayo 1974 - CISEPA
   Pontificia Universiad Católica de Lima
8 IDE-ESAN "El sistema tributario del Perú"
Mosca Azul Editores - Lima, 1983, p. 92


 Fuente: www.e-gobiernosunat.net








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La Tributación en el Perú se rige por los principios de reserva de la ley, el de igualdad, respeto de los derechos fundamentales de la persona y la no confiscatoriedad.
La reserva de ley consiste en señalar, que sólo por ley se pueden crear, regular, modificar y extinguir tributos; así como designar los sujetos, el hecho imponible, la base imponible, la tasa etc.
El principio de igualdad, consiste en dar el mismo trato legal y administrativo a los contribuyentes que tienen similar capacidad contributiva.
El respeto a los derechos fundamentales, es un límite al ejercicio de la potestad tributaria para que esta sea legítima.
La no confiscatoriedad, consiste en no exceder la capacidad contributiva del contribuyente, es decir que defiende el derecho de propiedad, ya que no se puede utilizar la tributación para apropiarse indirectamente de los bienes del contribuyente.
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